Közigazgatási szankcionálás COVID idején

A közigazgatási szankciók között és a szabálysértési jogban az utóbbi időszakban egy erőteljes átrendeződés volt megfigyelhető az objektív szankciók javára. Ennek az okait már több tanulmány is vizsgálta. Az indokok között említhető az objektív szankciók könnyebb érvényesítése, a szabálysértési jog tényállásai számának és egyben jelentőségének a zsugorodása, valamint az ún. Szankciós törvény hatálybalépése, amellyel a szabálysértési jog de iure elszakadt a közigazgatási szankcióktól. Mivel a közigazgatási jogban a jogérvényesítés szorosan összefügg a közigazgatási szankciórendszerrel, így annak folyamatai nehezen hagyhatók figyelmen kívül a jogérvényesítés vizsgálatakor. Tovább… (Árva Zsuzsanna)

A tanulmány az MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport által szerkesztett KÖZJAVAK folyóiratban jelent meg. Idézési javaslat:
Árva Zsuzsanna: Közigazgatási szankcionálás COVID idején. KÖZJAVAK, VII. évfolyam, 2021. 2-3. szám, 5-9. o. (DOI 10.21867/KjK/2021.2.1.)

Bevezetés

A COVID-19 által előidézett veszélyhelyzet olyan változásokat okozott, amely a közigazgatási szankciórendszer eddigi folyamatait több ponton is megakasztotta, illetve egyes esetekben meg is fordította. A járványhelyzetben a jogalkotó több új szankciót alkotott, miközben a meglevőket súlyosította, amely által egy olyan veszélyhelyzeti szankciórendszer jött létre, amelynek elemei és folyamatai tudományos szempontból is vizsgálhatók. Különösen a tekintetben, hogy mennyire feleltethetők meg a közigazgatási szankcionálás eddigi elemeinek, mennyiben érvényesülnek a szankciós, illetve szabálysértési logika és a jogérvényesítés általános közigazgatási szabályai.
A blog a 2020 tavaszától 2021 nyaráig érvényesülő folyamatokat tekinti át röviden, így kitér mindkét veszélyhelyzeti időszak, így a 2020. március 4. és 2020. június 18. közötti (a továbbiakban: I. veszélyhelyzet) és a 2020. november 4-én kezdődő időszak (a továbbiakban: II. veszélyhelyzet), valamint a járványügyi készültség elemeire.

Az I. veszélyhelyzet időszaka

Az első időszakban a jogalkotó elsősorban a szabálysértési törvény rendelkezéseit igazította a megváltozott szabályokhoz a járványügyi szabályok érvényesítése érdekében. Új tényállás helyett főként a szabálysértés fogalmának kormányrendelet útján történő módosításával határoztak meg új tényállásokat, amelyek között volt, amelyik egyedi szabály megszegését szankcionálta, míg más új tényállást határozott meg.[2] A jogalkotási technika rendszeresen a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) 1. §-ának módosítása volt, hiszen a szabálysértés fogalmát a Szabstv. még törvény általi meghatározottsághoz kötötte, így a kormányrendeleteknek szükségszerűen ezt a rendelkezést kellett módosítaniuk. Kizárólag a Btk. 361. §-ának dekriminalizálásánál nem volt erre szükség, hiszen ott eleve törvény határozta meg a tényállást.[3]
A veszélyhelyzeti szabálysértések esetén a tételezett szankciók jelentősen magasabbak voltak, mint bármely más szabálysértés esetén a pénzbírság és a helyszíni bírság kapcsán, amelytől vélhetően kellő visszatartó erőt remélhettek, míg a hatásköri szabályok módosítása az operatív fellépést tette lehetővé a rendőrség bevonásával. A szabálysértések esetén azonban a kötelezően érvényesítendő ártatlanság vélelme a hatóság számára nehezítő tényező volt, miközben a megváltozott általános hatóság, a rendőrség gyors alkalmazkodásra képes, operatív és hatékony eljárást tesz lehetővé, amely egyértelmű előnyt jelentett.

A járványügyi készültség időszaka

2020. június 18-ától megszűnt a veszélyhelyzet és kezdetét vette a járványügyi készültség, amely az Alaptörvény alapján nem tekinthető különleges jogrendnek. A jogalkotó ekkor módosította a Szabstv.-t, egy új kerettényállást illesztve a jogszabályba,[4] amelynek tartalmát rendeleti szintű szabályok tölthetik ki tartalommal. A 193/A. cím szerinti védelmi intézkedés megszegését az követheti el, aki az egészségügyi válsághelyzet során a kormányrendeletben meghatározott védelmi intézkedést, illetve települési önkormányzat területén működő piac, vásár, illetve a piac, vásár területén működő üzletek nyitvatartásának önkormányzati rendeletben meghatározott szabályait megszegi.
Ugyancsak módosult a kedvezőbb hatálytól eltérést engedő rendelkezés az új tényállás kapcsán, amely szerint a védelmi intézkedés megszüntetését követően – az általános szabályoktól eltérően – a folyamatban lévő szabálysértési eljárást továbbra is az elkövetés idején hatályban lévő szabályok szerint kell elbírálni. Mindez különös jelentőséget kapott a gyakran változó járványügyi szabályok esetén, amelyek a tényállás tartalmi részét adják és az elkövető a rendelkezés hiányában arra is hivatkozhatna, hogy az elbíráláskor a szabály már nincsen hatályban.
Ugyancsak dekriminalizálták immár törvény útján is a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 361. §-ában meghatározott bűncselekményt, ha a cselekményt a COVID-19 fertőzöttség vagy annak gyanúja miatt elrendelt járványügyi elkülönítés, megfigyelés, zárlat vagy ellenőrzés szabályainak megszegésével követik el. És ugyanezen szabály volt az is, amely objektív bírságot is meghatározott a stratégiai társaságokra vonatkozó bejelentési kötelezettséggel kapcsolatban.[5] Ez utóbbi a bejelentéssel összefüggő kötelezettséget megszegőkkel szemben volt kiszabható, ahol a hatáskört a belgazdaságért felelős miniszter gyakorolta.[6] Ezen szankció már egyértelműen a közigazgatási szankciók közé tartozik, amelynek kiszabására az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény[7] alkalmazandó.
Ezen időszakban tehát jelentős részben ismét a szabálysértés maradt a szankcionálás fő eszköze, hiszen a fent említett objektív bírság egy igen korlátozott, speciális körre és cselekményre vonatkozott, ahol az eljáró hatóság is eleve – éppen a speciális érintetti kör miatt – miniszteri szintű volt.

Az időszak eredményei az alábbiakban foglalható össze:

A Szabstv. módosítása lehetővé tette, hogy ne kizárólag a fogalommeghatározástól való eltéréssel lehessen új tényállást megállapítani, ugyanis az új tényállás egy keretjellegű diszpozícióval alkalmassá vált arra, hogy annak tartalmát változó rendeletek töltsék ki, ezzel reagálva a járvány változásai miatti új helyzetekre. A hatály módosításával a jogalkotó egy garanciális szabályt tört át. Bár a rendkívüli jogrendek idején speciális szabályok léptethetők életbe, a 2020. évi LVIII. törvény már a veszélyhelyzet megszűnésekor lépett hatályba. Végbement egy dekriminalizációs fordulat, amelynek lehetséges anyagi és eljárási okait Hollán Miklós megvizsgálta a tanulmányában.[8] A szabálysértési jogalkotás jogpolitikai indokait figyelembe véve az állapítható meg, hogy az eljárások gyorsítása mellett nagyobb súllyal az a jogalkotói indokolásban is szereplő érv eshetett latba, hogy az eljárás gyorsítsa és egyszerűsítse mellett egyben a bűncselekményi statisztikákat könnyítsék. Mindez különösen igazolható a II. veszélyhelyzet idején elérhető szabálysértési statisztikai adatok alapján.

A II. veszélyhelyzet

A 2020 novemberében kezdődő időszakban a jogalkotó objektív és szubjektív szankciókat egyaránt igyekezett alkotni a jogszabályok betartatása érdekében. A Szabstv. 2020 nyarán történt, említett módosítása azonban nem nyújtott elegendő lehetőséget, így ismét az Szabstv. 1. §-ának a módosítását alkalmazták az új tényállások megállapításánál,[9] ugyanis a beiktatott szabály nem rendelkezett a helyszíni bírság emelt összegéről. Ez utóbbit a jogalkotó 2020 decemberében pótolta,[10] azonban a kormányrendeleti szintű jogalkotásra továbbra is szükség volt a szankció mértékének emelése miatt, amelyhez ismét azt a technikát választották, hogy a Szabstv. 1. §-át módosítják.
A veszélyhelyzeti szabályozás jelentősen megváltoztatta a szabálysértési statisztikát. Míg 2020-ig a szabálysértések száma, bár kisebb mértékben, de folyamatosan csökkent, a veszélyhelyzeti jogalkotás ezt a tendenciát egyértelműen megfordította. A bűnügyi statisztikai adatok alapján 2020-ban mindösszesen 730.662 szabálysértési eljárás indult meg, amelyből a veszélyhelyzetre figyelemmel alkotott szankciók miatti eljárások száma 54.947 volt, így a különbség alapján (675 ezer szabálysértés eljárás) a csökkenés tovább folytatódott volna.[11] 2020-ban már elkezdett nőni a szabálysértési eljárások száma, ami egyértelműen azoknak a szabálysértési tényállásoknak volt köszönhető, amelyeket a veszélyhelyzet miatt hoztak létre. Majd 2021-ben az első négy hónapban az eljárások több, mint a negyedét képezte a veszélyhelyzeti szabálysértési tényállások miatti eljárások száma. Így 2021-ben, január-április hónapban összesen 257.823 szabálysértési eljárás indult, amelyből 70.208 eljárás volt veszélyhelyzeti tényállás miatti. Ennél is jelentősebb volt a pénzbírságok számának a növekedése, amely 2020-ban volt a legnagyobb volumenű a 2016–2020 közötti időszakban.

***

A konkrét veszélyhelyzeti tényállásokat tekintve megállapítható, hogy az objektív és szubjektív szankciók elhatárolása a járványhelyzetben kevéssé maradt egyértelmű. Az egységesítés a fórumrendszer változásában is tükröződött, mivel a fő eljáró hatósággá a rendőrség vált mindkét szankciótípus esetén. Bár az objektív szankciók eljárására az 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról irányadó, azonban a fellebbezést a jogalkotó már nem biztosította az eljárás gyorsítása érdekében, miközben a kimentési lehetőségek köre nem volt egyértelmű. A szabálysértések esetén, bár az ártatlanság vélelmének továbbra is érvényesülnie kellett, azonban a büntetési tételek igen jelentős mértékben emelkedtek, amelytől a jogalkotó a visszatartó erő növelését remélhette és ezáltal a hatékonyabb jogérvényesítést. A szabálysértési eljárások száma a statisztikai adatok alapján erőteljesen növekedett, és különösen nagyszámú eljárás indult a járványügyi szabályok be nem tartása miatt. Önmagában a Szabstv. 239/A. §-a szerinti védelmi intézkedés megszegése miatt félévente tízezer körüli eljárás indult, míg összességében más tényállásokkal együtt a járványhelyzet miatt pedig ötvenezer, illetve hetvenezer eljárás keletkezett.
A fentiek alapján a járvány egyértelmű hozadéka a szabálysértés jogintézményének erősödése volt. A veszélyhelyzet tehát ismét igazolta, hogy továbbra is szükség van egy olyan kisbűncselekményi – igazgatási jellegű kategóriára, amely alkalmas egyrészt a dekriminalizált cselekmények befogadására, másrészt a közigazgatási szabályok érvényestésének növelése. A további előnyök között jelentkezett most is a gyors elbírálás és a dekriminalizáció miatt a bűnügyi statisztikák javítása. A rendőrség, mint általános szabálysértési hatóság eljárása a kellő operativitást egyértelműen biztosítja, amely rendkívüli jogrendben különösen jelentős tényező volt. Így, bár a közigazgatási büntetőbíráskodás területe több évszázada ingadozó jellegű, a veszélyhelyzet igazolta, hogy továbbra is szükséges annak továbbélése.

A tanulmányt készítette: Prof. Dr. Árva Zsuzsanna, egyetemi tanár, Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék,  arva.zsuzsanna@law.unideb.hu

A blogbejegyzés az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.

Források jegyzéke: